Truer kortsiktig tankegang og systemsvikt arealforvaltningen?

Lokalt selvstyre

Stortinget er tydelige på at beslutninger om arealbruk skal ligge hos den enkelte kommune. Det er lokalpolitikerne som har ansvar for å vedta kommunenes arealplaner, og de har også ansvaret for innholdet i planene.

Undersøkelser utført av Riksrevisjonen viser imidlertid at kommunene svikter i å ivareta Stortingets prinsipper for å sikre bærekraftig arealdisponering. 

Norske kommuner er like forskjellige som arealene som skal utredes. Lokalpolitikerne står i en krevende situasjon der de må balansere hensynene til utvikling, økonomi og bevaring av natur. Er økonomien dårlig, er det lett å se for seg at det frister med ny næringspark eller hyttefelt.

Og har man først sagt ja, kan det være vanskelig å snu. Holth nevnte lojalitet og forutsigbarhet som viktige stikkord her. Men planprosessene skal nettopp ta sikte på å innhente informasjon, og som politiker har man all rett til å forkaste en plan om ny kunnskap kommer på bordet.

Konsekvensutredninger

Konsekvensutredninger er et av de viktigste verktøyene for å sikre at naturen hensyntas i planprosessene. Slike utredninger skal sikre at konsekvensene av en plan eller et tiltak blir kartlagt. Men ifølge Holth kan disse være utfordrende for lokalpolitikerne:

– De mangler ofte verktøyene og kunnskapen som trengs for å vurdere kvaliteten og stille kritiske spørsmål til utredningene, sier han.

Videre trekker Holth frem viktigheten av realistiske alternativvurderinger i konsekvensutredningene. For å sikre at naturen får den beskyttelsen den trenger, er det nødvendig med en helhetlig tilnærming til arealplanlegging med strengere retningslinjer og håndheving av regelverket.

Uavhengig kontroll av konsekvensutredninger er også nødvendig for å sikre at disse utføres grundig og objektivt.

– Når konsekvensutredninger utføres av personer med bånd til utbyggerne, kan det underminere tillitten til hele prosessen, sier Holth.

Til sammen kan dette føre til at konsekvensutredninger blir gjennomført på en mangelfull måte, og politikerne tar beslutninger uten tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag.

Nylig la Miljødirektoratet fram et forslag til endring i forskriften om konsekvensutredninger. Målet er å styrke kontrollen med konsekvensutredninger og sørge for at de er grundige nok. Uavhengig kontroll for å sikre at utredningene ikke er påvirket av personer med bindinger til utbyggerne, er blant endringene.

Dette forslaget ligger nå ute til høring.

Det er forskjell på juss og politikk

Holth trekker fram at flere lokalpolitikere mangler nødvendig juridisk forståelse.

– Det er avgjørende å forstå skillet mellom juss og politikk. Politikere kan være uenige i politikken, men jussen må man være enige om. 

Mangel på juridisk kompetanse kan føre til systemsvikt i forvaltningen, særlig når det gjelder konsekvensutredninger. Når beslutninger tas på et svakt juridisk grunnlag, svekkes både tilliten til systemet og kvaliteten på planleggingen.

– Dette må gjøres mye bedre hvis vi skal kunne stole på prosessen, hvis ikke undergraver det tillitten til konsekvensutredninger som verktøy.

Systemsvikt

Systemsvikt er en utfordring innen arealforvaltning. Lokalpolitikere mangler ofte ressurser eller har liten tid til å sette seg inn i komplekse saker.

– Når sakspapirene er flere tusen sider lange, og politikerne bare har en uke til å gjennomgå dem, er det ikke overraskende at beslutningene som tas ikke er godt nok forankret i kunnskapsgrunnlaget, påpeker Holth. 

En annen kilde til systemsvikt er uklare koblingene mellom ulike lover, for eksempel plan- og bygningsloven og skogbruksloven. Holth viser til grunneiere som hugger skog uten at konsekvensutredninger er gjennomført. Det samme gjelder bygging av landbruksveier, der det ofte ikke er praksis i kommunene å kreve reguleringsplaner før tiltaket gjennomføres.

– Her ser vi klart at det er systemsvikt. Manglende reguleringsplaner fører til at naturen kan bygges ned uten at nødvendige vurderinger er gjort.

Dette er kritisk med tanke på en helhetlig forvaltning, og kan resultere i at verdifull natur går tapt før konsekvensutredningene er fullført. Kommunene har plikt til å følge opp ulovligheter, men brudd får ofte ingen konsekvenser. Og selv om staten kan gripe inn, skjer det sjelden.

Internasjonale forpliktelser

Norge har forpliktet seg internasjonalt for å hindre tap av natur. ESA, kontrollorganet med ansvar for å implementere EU-direktiver, har stilt spørsmål ved om systemet faktisk ivaretar miljøet slik det er ment.

– ESA har spurt om vi i det hele tatt har implementert regelverket godt nok til å sikre beskyttelse av naturen. Dersom Norge ikke overholder internasjonale forpliktelser er det urovekkende, understreker Holth.

Han nevner også at det er et tankekors at Norge har implementert ordet samfunn i tillegg til miljø i forskriften. Dette gir regelverket et enormt nedslagsfelt, noe som gjør det enda vanskeligere å hindre tap av natur.

En kommuneplan til inspirasjon

Nordre Follo trekkes ofte frem som et eksempel til etterfølgelse når det kommer til vern av natur. Ane Tingstad Grav, arealplanlegger og samfunnsgeograf i Nordre Follo kommune, forteller at det som skiller dem fra andre kommuner er at de har lagt arealnøytralitet inn i kommuneplanbestemmelsene.

I motsetning til andre kommuner, som har arealnøytralitet under målsetninger og visjoner, er planbestemmelser rettslig bindende for planlegging i kommunen. Det gir resultater.

Grav forklarer:

– Hensikten bak bestemmelsen om arealnøytralitet er at det skal bidra til å tenke nytt rundt arealbruk, primært med fokus på å unngå tap av natur. Det er behov for å forvalte naturarealer som en begrenset ressurs, og planbestemmelsene er viktige virkemidler for å redusere, og helst stanse, tapet av natur i kommunen.

– Hvordan sikrer dere tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for lokalpolitikerne som tar beslutningene?

– Det viktig at plansakene er godt belyst med god kunnskap om naturverdiene i vår kommune. Dersom natur skal bygges ned, skal planforslaget begrunnes og vurderes i henhold til Miljødirektoratets tiltakshierarki. Det innebærer at det skal beskrives hvilke tiltak som har blitt planlagt for å unngå, begrense, istandsette og eventuelt kompensere negativ påvirkning for miljø og samfunn, både i bygge- og driftsfasen. Planområdet skal kartlegges for naturmangfold dersom det ikke er foretatt tilstrekkelig kartlegging tidligere. Dersom kartleggingen viser at det er viktige naturverdier i planområdet, skal tiltaket vurderes opp mot disse naturverdiene. En konsekvens kan være at utbyggingen må begrenses eller tilpasses, men det kan også resultere i at området ikke tillates utbygd.

Grav forteller at areal- og naturregnskap er avgjørende for å følge opp målet om arealnøytralitet. 

– Dette er nødvendig for å ha oversikt og status over kommunens arealbruk. En slik oversikt vil føre til at man får et bedre kunnskapsgrunnlag, og tydeliggjøre naturverdier som går tapt både på kort og lang sikt.

Ved et veiskille

Valgene som tas i dagens kommunestyrer får konsekvenser langt utover fireårsperioden som den enkelte lokalpolitiker er valgt inn til.

Holth avsluttet kurset med en klar advarsel:

– Vi står ved et veiskille. Valgene vi tar i dag vil ha stor innvirkning på fremtidige generasjoners livskvalitet. Det er vårt ansvar å sikre at disse beslutningene tas på riktig grunnlag, med respekt for både naturen og loven.