Naturen kommer først

Naturkrisen som forutsetning

I det Internasjonale klimapanelets rapport fra 2022 fremheves det at økningen i ekstreme vær- og klimaforhold har ført til irreversible virkninger som kun kan begrenses gjennom akutte tiltak, spesielt med tanke på gjenoppretting av våtmarker og elver samt økosystemer knyttet til skog og landbruk. I Norge er fortetting og urbanisering hovedårsaken til redusert biodiversitet. Naturtap skjer som følge av direkte nedbygging, og fordi arealbruksendringer har konsekvenser også utenfor områdene som er berørt. Bitvis byutvikling medfører en fragmentering av naturverdier, og senket blågrønn konnektivitet. Resultatet er lavere biodiversitet, men også en reduksjon av naturområders evne til å håndtere eksempelvis flom og styrtregn i og rundt bebyggede områder. Norge har forpliktet seg til å motvirke naturtap gjennom internasjonale avtaler. I desember 2022 skrev 188 av FNs medlemsland under på Naturavtalen, som forplikter landene til å verne 30 prosent av all natur, på land og til havs, i innsjøer og elver, og restaurere 30% av all ødelagt natur innen 2030. Videre har EU-kommisjonen foreslått et sett juridisk bindende mål for å gjenopprette Europas grønne infrastruktur knyttet til biodiversitet, flomsikring, pollinering, og rensing av vann (The Nature Restoration Law). Naturavtalen og EUs naturrestaureringslov kommer som konsekvens av at eksisterende tiltak for å motvirke tap av biologisk mangfold og håndtering av klimaendringer ikke er tilstrekkelig for å stoppe den kontinuerlige degraderingen av verdens økosystemer. For å oppfylle Naturavtalen og EUs regelverk vil norsk arealpolitikk i årene som kommer derfor i langt større grad enn i dag måtte inkludere gjenoppretting og restaurering av natur som del av arealutviklingen.

Økt bevissthet om naturkrisen har utløst et kunnskapsbehov og et ønske om oversikt over naturverdier i form av ulike natur- og arealregnskap. I Norge vil et førsteutkast til et nasjonalt «biofysisk regnskap», bestående av en grovinndeling av naturområder på nasjonalt nivå, foreligge i 2026. Slike naturregnskap vil være viktige verktøy for å forankre naturverdier økonomisk, juridisk og politisk i arealplanleggingen, men spørsmålet er om kunnskapsmangel egentlig er den mest prekære utfordringen. I artikkelen “Diverse values of nature for sustainability” diskuteres det hvorfor naturverdier ikke vektes tilstrekkelig i politiske beslutningsprosesser, på tross av bred kunnskap om konsekvensene av naturtap. Ifølge artikkelen er årsaken til at naturen verdsettes lavere enn det som oppleves som mer prekære samfunnsbehov og økonomiske interesser i større grad knyttet til maktrelasjoner og samfunnsstrukturer enn kunnskap og prioriteringer. Det siste året har gitt flere eksempler på dette. Eksempelvis lovet regjeringen å følge opp Naturavtalen med en handlingsplan i form av en stortingsmelding i løpet av 2024. Men allerede i oktober 2023 sådde klima- og miljøminister Andreas Bjelland Eriksen tvil om Norges forpliktelser medførte at naturbevaringen må foregå på norsk jord.¹ Og etter NRKs søkelys på naturkrisen i begynnelsen av 2024, fulgte landbruksminister Geir Pollestad opp med et utsagn om at «alle (natur)inngrepene har vært verdt det».² Eksemplene er beskrivende for hvordan konflikten mellom vern og utvikling gjør at beslutningstagere kvier seg for å konkretisere forpliktelser på nasjonalt nivå som kan være i konflikt med utvikling og vekst. Konsekvensen er at de naturbaserte løsningene som er nødvendige for gjenoppretting av natur i for liten grad anvendes - på tross av klare statlige føringer for det motsatte.³ Sammen med en sterk eiendomsrett og en arealpolitikk tuftet på private reguleringsforslag, har resultatet ofte blitt fortsatt byspredning og nedbygging av naturområder. Samtidig: Innenfor arealpolitikken er hverken «grønne grenser» eller arealnøytralitet tilstrekkelige verktøy for å sikre naturinteresser. Skal vi bygge by må vi bygge natur.

Kompaktbymodellen som verktøy

I Norge er det den samordnede bolig-, areal- og transportplanleggingen som skal sikre at kommunene jobber mot en mer bærekraftig arealutvikling. I de største byområdene er det utviklet byvekstavtaler mellom staten og kommunene med mål om nullvekst i personbiltransport samt strategier for målrettet arealpolitikk for blant annet å hindre unødig nedbygging av natur og kulturlandskap som konsekvens av urbanisering. Arealpolitikken formaliseres gjennom interkommunalt samarbeid, hvor veksten er styrt av en samordnet transportplan med prioriterte vekstområder og mobilitetskorridorer. I Osloområdet kalles denne «Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus». Planen er bygget rundt kollektivtransport, sykkel og gange, utvikling innenfor definerte byggesoner, og med høy utnyttelse rundt kollektivnodene. Fortettingen er tuftet på kompaktbyidealer som kort reisevei og lokal tilgang på varer og tjenester, men også drevet frem av en kvalitativ forståelse av «bymessighet» slik den har blitt utviklet fra den historiske, europeiske bykjernen.⁴ Kompaktbymodellen, støttet av byvekstavtaler mellom stat, fylke og kommune, er en nøkkelstrategi for å sikre en bærekraftig byutvikling i Norge, men har sine blindsoner: For det første har bærekrafts-argumentet og den økonomiske gevinsten knyttet til kompakte arealer og kortere reisevei, medført en nedprioritering av naturverdier innenfor byggesonen i de prioriterte vekstområdene. Konsekvensen er færre grønne rekreasjonsarealer og naturbaserte løsninger, som må kompenseres for gjennom investeringer i grå infrastruktur. For det andre kan «bymessighet» slik den forstås innenfor kompaktbymodellen virke kontraproduktivt i områder hvor møtestedene mer er knyttet til «lavintensive» sosiale fellesrom som skogholt, turstier og gatestubber enn til urbane flerbruksrom bygget på detaljhandel og aktive førsteetasjer. Dette er en problematikk som er spesielt relevant i vekstområder utenfor de konsoliderte bykjernene, som opplever høy grad av utvikling med nedbygging av natur som konsekvens, samtidig som godene i den kompakte byen synes å utebli. Her kan idealer fra den historiske, europeiske bykjernen hindre oss i å se utfordringene, men også kvalitetene og mulighetene slike områder bærer i seg.

I Lørenskog har områdets tette tilknytning til Oslo og høye befolkningsantall gjort at kommunen har kunnet utvikle bymessige områder i sentrumskjernen og grøntområder av høy kvalitet rundt eksempelvis Langvannet. Men stadig er det store flertallet bosatt i områder som er fragmentert av infrastruktur, uten klare romlige hierarkier og med mangel på gode møtesteder og lokale tilbud. Dette er ofte bilbaserte boligområder definert av grå infrastruktur som i liten grad er knyttet sammen med hverandre eller mot sentrumskjernen gjennom gode romsammenhenger for myk mobilitet. Situasjonen er vanlig for store deler av Norge utenfor bykjernene, og det er i disse områdene både behovet og potensialet for restaurering og utvikling av grønn infrastruktur er størst. I arbeidet med Lørenskog har vi pekt på at fellesrom og møtesteder i større grad bør basere seg på faktisk bruk og beboernes hverdagsliv der de er. Eksempler på slike «lavintensive» fellesrom i nabolaget er ofte tilknyttet de daglige gjøremålene som å handle, hente og bringe til skole og fritidsaktiviteter, idrett, organisasjonsliv og lag og til rekreasjonsmuligheter. Dette fordrer gode romforløp og naturlige møtesteder bygget rundt grønn infrastruktur. I Lørenskog er tilgangen på slike rom er også ujevnt fordelt, og for dårlig utformet: Det er ikke kun antall gang- og sykkelstier eller krysningspunkter over veianleggene som er viktig, men også den opplevde kvaliteten av disse, med tanke på trygghet, naturopplevelser og gode romforløp. 

Planpraksis som barriere

Neste generasjons areal- og transportplaner vil etter alt å dømme komme med en oppmykning av fortettingskravet, med potensial for større grad av bevaring og bruk av naturgoder, som lokale «hundremeterskoger». Dette er et skritt i riktig retning, da den ensidige vektleggingen av reisetid og knutepunkt har vært utilstrekkelig for å håndtere klima- og naturkrisen, eller for den del sikre god stedsutvikling tuftet på lokale kvaliteter. Et forbilde i så måte kan være de franske areal- og transportplanene, hvor blågrønne strukturer sidestilles med transport- og senterstrukturer for å sikre helhetlige grep i planleggingen.⁵ Samtidig er det lite som tyder på at dette er tilstrekkelig for å hindre en videre nedbygging av naturgoder, og Statistisk Sentralbyrå har estimert at nedbyggingen vil fortsette frem mot 2030. En særlig utfordring i norsk kontekst er også at mye av ansvaret for gjennomføringen av «det grønne skiftet» er plassert i den enkelte kommunen: Håndteringen av klima- og naturkrisen innenfor det norske desentraliserte plansystemet skjer i regi av kommunens arealpolitikk både når det kommer til naturvern- og restaurering, klimatilpasning og håndtering av biologisk mangfold. I tillegg er det kommunenes ansvar å utvikle hardføre by- og nabolagsområder tuftet på allmenn tilgjengelighet til naturgoder, rekreasjonsarealer, møtesteder og hverdagsbehov som jobb og skole. Og selv om kommunene har et stort handlingsrom til å stille krav i områder avsatt til utbyggingsformål, viser forskningen at Plan- og bygningsloven (PBL) ikke er tilstrekkelig rustet for å takle bærekraftsutfordringene – til det er samfunnsdelen og arealdelen i kommuneplanen for dårlig sammenkoblet. Grovt sett kan PBL også sies å være en lov som er rigget for byspredning mer enn omdanning av allerede utviklede områder, noe som er problematisk med tanke på at utviklingen i dag i stor grad skjer gjennom «replanlegging» av allerede bebyggede områder. I et økologisk perspektiv er dessuten alt transformasjon – også nedbygging av natur og endring av naturfunksjoner.

Den voksende mengden krav og forventninger både fra stat og brukere setter den kommunale arealpolitikken under press, og synliggjør plansystemets svakheter i møte med bærekraftsutfordringene. Her peker forskningen på manglende koordinering mellom ulike forvaltningsnivåer, sektorer og eierforhold, hvor organisering og koordinering av arbeid, både innad og på tvers av forvaltningsnivå, blir en stadig mer fremtredende barriere. Samtidig oppfattes de juridiske rammene for naturbaserte løsninger ofte uklare og dårlig forankret sammenlignet med tradisjonelle «grå» løsninger, og Miljødirektoratet har selv påpekt at naturbaserte løsninger i for liten grad anvendes der muligheten foreligger.

Et eksempel på dette i Lørenskog er den flomutsatte Ellingsrudelva som fører til oversvømmelse av undergangen ved Lørenskog stasjon. Til daglig holder en pumpe kulverten fri for vann, men vannet pumpes tilbake til elva slik at vannstanden opprettholdes under flom. På tross av at problemet har vært dokumentert og drøftet siden 1980-tallet, har det fremdeles ikke skjedd noen reell utbedring av flomfellen i form av eksempelvis naturbaserte løsninger langs elveløpet. Vegvesenet mener at problemet faller utenfor deres ansvarsområde, mens kommunen uttaler at de ikke er kjent med mulighetene for tiltak.⁶ I tillegg kan ikke problemet løses lokalt, men må utbedres gjennom tiltak på andre eiendommer langs elva. Eksempelet viser hvordan løsninger for en gitt problemstilling både krever bedre samordning og samarbeid på tvers av eiendomsgrenser. Slik arealutvikling fordrer tyngre involvering av sektorer som vann og avløp, vei og byutvikling. Det er her behovet for en sterkere tverrsektoriell dialog oppstår, både mellom etater lokalt i kommunene, og mellom statlige og kommunale aktører. Tilnærmingen sorterer under sekkebetegnelsen «strategisk planlegging»; og beskriver verktøy og samarbeidsmåter for å håndtere komplekse planproblemer og en mer helhetlig samordning av planprosesser. Dette fordrer strategisk byledelse som er diskutert et annet sted her i bladet, men også organiseringsmodeller som knytter plan tettere på gjennomføring: En sterkere kobling mellom strategi, tiltak og utforming kan både gjøre det enklere å iverksette politiske mål gjennom arealplanleggingen, og sikre at tiltaket innehar de nødvendige «samspilleffektene» som skal til for å oppnå en mer bærekraftig arealutvikling. Dette er vanskelig å oppnå uten at kommunene selv tar en mer aktiv rolle i arealutviklingen, både med tanke på målstyring og prosjektkoordinering. 

Prosjekt som brobygger

Argumentet for en mer involvert kommune og et sterkere privat-offentlig samarbeid kan virke kjent: Ideen om prosjektbasert, inkrementell forhandlingsplanlegging vokste frem på 1980-tallet under navn som «mahognybordsmetoden», men mistet momentum i møte med «New Public Management»-modeller hvor offentlig sektor la premissene, mens privat sektor sto for utviklingen. Denne bitvise byutviklingen har vært drevet frem av enkeltprosjekter og gevinst på salg av eiendom. Slik «prospektdrevet» planlegging er formålstjenlig for realisering av eiendom og utvikling av boliger, men viser seg ineffektiv både i et klima- og naturperspektiv, og med hensyn til å styrke sosial bærekraft i byutviklingen. Når vi allikevel lener oss på inkrementell arealutvikling, er det ut ifra erkjennelsen av at eiendomsutviklingen er en «motor» med potensial for å anvendes mer strategisk i offentlig arealplanlegging. Som diskutert over fordrer dette samordning på tvers av eiendomsgrenser i form av forpliktende grunneiersamarbeid med kommunen som aktiv medspiller, eller oppkjøp av enkelttomter i kommunal regi. Men særlig viktig er det at kommunen velger ut hvilke områder og prosjekter som skal tillegges en særskilt strategisk verdi. Vi kaller slike prioriteringer «urbane prosjekter»; prosjekter som utvikles med tanke på merverdien tiltaket kan ha for et gitt område, her spesielt rettet mot blågrønn infrastruktur. Metoden bygger på en europeisk urbanismetradisjon for strategisk romlig planlegging og transformasjon av by- og bygningsmiljøer, hvor den vanlige prosessen for saksbehandling kommer til kort, og hvor det er behov for større og raskere samhandling på tvers av fag, sektorer og eiendommer.⁷ Tilnærmingen har overføringsverdi til norsk kontekst, særlig med tanke på naturrestaurering og bruk av naturbaserte løsninger som ikke lar seg avgrense av eierstrukturer, og er ment å skulle løse flere formål samtidig («samspillseffekter»).

Samlet består Lørenskog-prosjektet av et overordnet kart for grønn infrastruktur bestående av naturbaserte løsninger for klimatilpasning og sikring av biodiversitet som stedvis vil kunne erstatte tradisjonelle «grå» løsninger som kummer og rør. Samtidig vil den grønne infrastrukturen danne romsammenhenger i et nettverk av gang- og sykkelstier mellom boligområdene og sosial infrastruktur som skole, idrettsanlegg og rekreasjonsområder. Parallelt pekes det på strategier for omdanning av veinettet som kan frigi veiareal for langsiktig transformasjon, inkludert forslag til nye kollektivnoder og områder for boligfortetting. Visjonen bak planen er at den er tenkt å fungere iterativt, det vil si at selv om den blågrønne strukturen gir premisser for utvikling, vi planen kunne endres i form og formål over tid, i tråd med indre og ytre faktorer som påvirker byutviklingen. Samtidig skal den gi bud på en konkret romlig visjon eller mål som alle aktørene kan styre etter i fellesskap. Modellen kan kalles en «planguide», inspirert av det franske «Plan Guide» som brukt av organisasjonene SAMOA for utvikling av Iles Det Nantes i Frankrike. Gjennom prosjektutviklingen ble prosjektet revidert hver 6. måned for å tilpasses endrede rammeforutsetninger og nye behov. Innovasjonen i en planguide er at den tar utgangspunkt i fysiske prosjekter og prosesser som mål på hvordan en områdevisjon kan realiseres. Intensjonen er å sikre høyest mulig «ytelse» i prosjektene. 

Planguiden Lørenskog som prototype

«Planguiden» for Lørenskog belyser mulighetene for å frigi, effektivisere og transformere arealer som i dag ikke er del av kommunens arealreserver, eller som ligger skjult i ulike sektorer og plandokumenter, som del av en langsiktig samordning og effektivisering av kommunens arealbruk. I planen er Ellingsrudelva ett av områdene som drøftes. Gjennom kartlegging i studio så vi hvordan flomhendelsene her har direkte sammenheng med manglende samordning av arealer langs vassdraget: «Postens Østlandsterminal» sør for Lørenskog stasjon erstattet nærmere 16 000 m2 flomdempende natur med harde flater som overbelaster elven. Rv163 gjennom Lørenskog er en veilenke som frarøver vassdraget ca. 24 000 m2 med kantvegetasjon. Og utbyggingen av skisentret Snø langs E6 over Djupdalsbekken som renner ned til Ellingsrudelva har omdannet omtrent 130 000 m2 flomdempende skog og kantvegetasjon til rør og harde overflater - for å nevne noen få. I arbeidet med området Visperud sør for Rv 163 illustreres det hvordan naturbaserte løsninger både kan bøte på flomfaren som kommer som konsekvens av nedbygging av natur, og legge premisser for videre transformasjon og fortetting av området. Prosjektene diskuterer gjenoppretting av flomdempende jordstruktur, utvidelse av kantsoner, og tiltak i flomsoner gjennom omdanning av vei- og bebyggelsesstrukturer. I tillegg vises det hvordan romsammenhenger kan styrkes på tvers av riksveien og nye rekreasjonsarealer etableres på måter som kan styrke mobilitet og bygge opp under den videre utviklingen av næringsområdet. Gjennom utvikling av arkitektur og landskapsarkitekturprosjekter skapes en rekke «fremtidsbilder» for området, tenkt å kunne fungere som en plattform for samarbeid mellom ulike aktører i planleggingen, og som redskap for å kartlegge naturtiltakene som kan ha de største samspillseffektene, eller merverdiene i byutviklingen. Samtidig illustrerer prosjektene hvordan arealutviklingen må ta høyde for at løsninger for ett område ofte kan befinne seg et annet sted i systemet. I redegjørelsen for «Lørenskog om 50 år»-prosjektet skriver kommunen om hvordan relativt kortsiktige kommuneplaner kan være et hinder for å etablere de nødvendige og langsiktige arealstrategiene som skal til for å sikre en bedre og mer bærekraftig byutvikling. Gjennom Studio Lørenskog har vi forsøkt å illustrere hvordan en slik langsiktighet åpner for å inkludere veiarealer som del av kommunens arealreserver, som muliggjør en større grad av naturrestaurering og bruk av naturbaserte løsninger. Dette innebærer at naturgoder må verdsettes på lik linje med annen viktig infrastruktur, og at arealmessige konsekvenser og potensialer kartlegges i tidligfase. Det vil også kreve en offentlig styrt arealutvikling som ikke «stopper» ved en områderegulering eller VPOR (Veiledende plan for offentlige rom»), men som aktivt deltar i arealutviklingen på områdenivå under en visjon knyttet til fremtidsbilder og scenarier for utvikling som støtter opp om medvirkning og samskaping. Her er planguiden Lørenskog en prototype for videreutvikling som del av arbeidet til forskningsgruppa Norwegian Urbanism. Studio Lørenskog har vært et forskning- og utviklingsarbeid uten bindinger til kommunen. I arbeidet er ikke de naturbaserte løsningene endelig utredet, men utviklet på bakgrunn av faglig skjønn. Vurdering av trafikkløsninger og veityper ble utført i samarbeid med veiingeniør Almudena Díaz Camacho og gir et overordnet bud på potensialet for omstrukturering av Rv 163. Gjennom semesteret ble det også foretatt kvalitative intervjuer med ulike beboere, inkludert representanter for Rom-befolkningen i Lørenskog, med vekt på stedsbruk, landskap og kulturminner. ⁸ Intervjuene har informert analysen og prosjektutviklingen hos studentene. Prosjektene har vært utstilt i Lørenskog Hus og det har blitt holdt presentasjoner for beslutningstagere og andre interessenter som del av utstillingen. Vi takker Lørenskog kommune for hjelp og samarbeidet gjennom prosessen.