Strategisk byledelse – å styre det ustyrlige
Helhetlig byutvikling som svarer på ambisjonene og utfordringene, krever en mer proaktiv offentlige ledelse og en byledelse, skriver essayforfatterne. Foto er en illustrasjon.
Foto: Direktoratet for byggkvalitet (DiBK)Det har blitt vanskeligere å styre utviklingen av våre byer og tettsteder. De etablerte metodene fungerer stadig dårligere. Samtidig krever fremtiden et helt nytt ambisjonsnivå, skriver Lisbet Harboe, Rina Brunsell Harsvik og Erling Dokk Holm.
Av Lisbet Harboe, Rina Brunsell Harsvik og Erling Dokk Holm
Norge anno 2024 preges av en rekke indre motsetninger. Mange av dem spiller seg ut i byene. Et eksempel er boligmarkedet: Aldri har landet vært rikere. Samtidig er muligheten for å kjøpe en bolig i de større byene blitt umulig for en stadig større andel av befolkningen.
En annen motsetning finner vi mellom behovet for å ta vare på natur og ønsket om å produsere mer fornybar energi og batterier for å lagre den. En tredje motsetning blir synlig når statlige retningslinjer, regler og krav kolliderer med lokale politiske og kommersielle interesser. I de fleste av landets kommuner er det forståelse for at det klassiske planleggingsparadigmet ikke leverer på de behovene kommunene har. Den tradisjonelle måten med å lage en ny kommuneplan hvert fjerde år, har i mange kommuner preg av å være en rituell handling, der det er viktigere å foreta denne rulleringen (som det heter) enn å reelt utvikle sin by og sine tettsteder.
Den sterke dynamikken vi har sett i byutviklingen i Norge siden begynnelsen av 1990-tallet forskjøv forholdet mellom planer og virkelighet. Sterk befolkningsvekst, høy økonomisk vekst, og økt tilflytting til sentrale strøk førte til at boligbyggingen tok seg voldsomt opp. Den ble gjødslet av fallende renter. Fra 1992 til 2022 falt rentenivået fra 16 til 0,75 prosent (siden har den som kjent steget). Denne perioden i norsk historie er unik. Alt dette satte et sterkt press på kommunenes planleggingskapasitet og kompetanse. Kommuneplanene hang ofte ikke med i svingene, og i mange kommuner begynte politikerne å styre gjennom å gi massivt med disposisjoner fra gjeldene plan, i den grad at man kunne spørre seg om det de facto var noen vits med kommuneplanen.
Man kan gjerne tenke at alt dette ikke var et problem. Det skjedde mye positivt. Mange byer – både små og store – fikk til fine og omfattende områdeutviklinger. Ja, Oslo og Nordheimsund er forskjellige, men begge åpnet seg ytterligere mot fjorden. Bergen fikk bybanen, som redefinerte byens karakter, endret dens funksjonsmåter og la grunnen for konsentrert byutvikling ved stasjonene. Omfattende transformasjonsprosjekter i de fleste av Vestfold-byene økte sentrums attraktivitet og skapte byvekst. Slik kunne vi fortsette.
Samtidig ble det også skapt boligstrøk som verken var vakre eller omsorgsfulle. Det ble oppført næringsbygg som skaper assosiasjoner til en kald og vond verden, og det ble bygget samferdselsløsninger som ikke bare massakrerte natur, men som også årelatet småbyer. Det ble bygget tett og høyt på jorder i byenes randsoner, og boligfelt som var 100 prosent bilbaserte poppet opp over hele landet.
Dette fikk også politiske konsekvenser. Kommunevalget i 2023 hadde flere eksempler på at byutvikling var avgjørende for valgutfallet. Et eksempel er Lørenskog. Der ble skiftet fra rødt til blått flertall ikke minst forklart med nettopp hvordan kommunen hadde blitt fortettet. Å dempe befolkningsveksten var Lørenskog Høyres hovedsak i valgkampen. I Vinje ble nystartede Vinje Tverrpolitiske Bygdeliste store, og deres kampsak er «Nei til flere hytter i Vinje».
Slik er det i mange av landets kommuner: konflikter om by- og tettstedsutvikling endrer det politiske landskapet. By- og stedsutvikling har i Norge gått fra å være noe som interesserer de få, til å bli noe som engasjerer de mange.
En strategisk plan trenger strategisk ledelse
Byutvikling foregår i et samspill mellom politikere, arkitekter, landskapsarkitekter, kommunens planmyndigheter og eiendomsutviklerne, men også med næringsforeninger, velforeninger og andre frivillige organisasjoner. Byutvikling forutsetter utbygginger utført av private, mens den kommunale administrasjonen og lokalpolitikerne har det overordnede ansvaret for fellesskapets interesser.
Kommunen har begrensete verktøy for å lede gjennomføringen av byutviklingen og dens ambisjoner, utover beslutningsmyndigheten. Det eksisterer et grunnleggende avhengighetsforhold mellom private utviklere og kommunen, der eiendomsutviklerne trenger offentlig sektor for å realisere økonomiske verdier og offentlig sektor trenger eiendomsutviklerne for å realisere samfunnsmål.
Før 1985 åpnet ikke plan og -bygningsloven for at det ble levert private reguleringsforslag. Da planla kommunene mye mer selv. I dag er godt over 90 prosent av alle reguleringene private planforslag. Vi har med andre ord en prosjektbasert byutvikling – det er den planfaglige betegnelsen på en byutvikling som er mer eiendomsutviklingsdrevet og som også kalles en bitvis byutvikling.2 Det er åpenbart at summen av en rekke prosjekter ikke blir en helhetlig byutvikling.
Imidlertid har vi også mange forbilder i norsk byutvikling fra de siste 40 årene. Flere prosjekter har vært kvalitativt gode og mer helhetlige, hjulpet av en sterkt strategisk prosess. De har satt kursen mot et mål, og har navigert fleksibelt for å komme dit. I nyere tid gjelder det mange av de store områdeutviklingene som er gjennomført i norske byer.
I omfang er Bergens strategiske og bærekraftige by-grep, bybanen, det kanskje aller største, med serien av byutviklingsområder som den tilrettelegger for. Vellykket ble også den tverrpolitiske og faglige visjonen om å åpne fjorden for Oslos befolkning. Fjordbyvisjonen ble raskt oversatt til et konkret byplanleggingsprosjekt. Det fikk eget plankontor, eget offentlig eiendomsselskap, egen områdeplan, og drahjelp gjennom store statlige investigeringer som Operaen. Det var et stort fokus på gjennomføring.
Så kan man spørre seg om følgende: hvis dette var det man drev med da man utviklet Fjordbyen, men ikke brukte begrepet «strategisk byledelse», hvorfor skal vi snakke om det da? Svaret er at når vi studerer de prosessene som fører frem til det som må betegnes som et vellykket prosjekt – med tanke på urbane kvaliteter, besøk, investigeringer, internasjonale priser og oppmerksomhet – så ser vi noen fellestrekk. Her har kommunen arbeidet med overordnede, men også konkrete mål. Kommunen har hatt en koordinerende, men også proaktiv rolle. Den har både balansert ulike interesser og vært tydelig i lederstolen. Kommunen har bygget organisasjon, kultur og ledelse for å sikre at visjonen, målene og planene ble realisert.
Det er det vi kan kalle strategisk byledelse. Begrepet reflekterer en realitet: det finnes et vell av strategiske planer som havarerer fordi de ikke blir operative, rett og slett fordi de ikke er ledet. Studerer man Strategisk plan for Hovinbyen så ser man raskt at den ikke samsvarer med det som skjer på bakken, og leser man Saksinnsyn – Oslo kommunes glimrende informasjonsbase for reguleringer og byggesaker – så ser man også at mange berørte parter i Hovinbyen spør hvorfor planen har havarert. Drar man til bydelene Økern eller Løren i Hovinbyen, med planen under armen, blir det enda tydeligere at strategien ikke er realisert.
Rina Brunsell Harsvik er senior prosjektleder for bærekraftig byutvikling i Norconsult og underviser på AHO.
Foto: Ragnhild Heggem Fagerheim/COWIHva er strategisk ledelse?
I Danmark har et stort antall kommunale ledere og direktører tilegnet seg kunnskap i strategisk byledelse de siste tolv årene, og vi henter kunnskap og erfaringer om strategisk byledelse derfra.3 Slik lyder en dansk definisjon: Strategisk byledelse «... har fokus på alle disse mekanismer, der til sammen skaber byerne og hvordan i kan arbejde professionelt med at lede processer, holde retning, benytte værktøjer, bistå jeres ledelse og politikere – alt med det formål at støtte en kvalificeret byudvikling.»4
Hva blir så strategisk byledelse i en norsk kommunal sammenheng? Dette har vi arbeidet med i en ny kurspilot ved Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo (AHO). Kurset er et svar på utfordringer og behov i norsk by- og samfunnsutvikling, sånn som kommunale toppledere og plansjefer erfarer dem. Kurspiloten i strategisk byledelse, gjennomført i 2023, var et felles initiativ fra, og et samarbeid mellom, seks kommuner rundt Oslo: Asker, Bærum, Ås, Nordre Follo, Lillestrøm og Ullensaker.
Tre fra hver kommune har deltatt på kurset: Seks kommunedirektører, altså, øverste ledernivå i kommunene, seks kommunaldirektører (nest øverste) og seks plan- og utviklingssjefer. Kurspilotens innhold er utviklet i samarbeid med kursdeltakerne. Det er et ganske omfattende kurs med månedlige samlinger, fysiske og digitale, og med befaringer og studietur. Kommunal- og distriktsdepartementet har delfinansiert denne kurspiloten.
Strategisk byplanlegging og byledelse har inngått som temaer i AHOs videreutdanningsmaster i urbanisme, og bygger på praksis og forskning fra Danmark og flere europeiske land.5 Disse kunnskapsfeltene overlapper i forskning og undervisning på AHOs Institutt for urbanisme og landskap, se artikkelen til Halvor W. Ellefsen, Marja Skotheim Folde og Fredrik van der Horst, i dette nummeret.
Vi samarbeider også med flere forskningsmiljøer, blant annet på NMBU. Helt grunnleggende for denne kunnskapsutviklingen er samarbeidet med kommunene.
I kurspiloten har vi drøftet hva strategisk byledelse må inneholde og hvordan strategisk byledelse kan bidra til å reformere by- og samfunnsutviklingen. I en strategisk byledelse tar kommunen en tydeligere og mer proaktiv rolle i byutviklingsprosessene. Dette handler ikke om ledelsesoppskrifter. Det handler heller ikke om å oppfinne noe helt nytt og annerledes, men heller om å systematisere og videreutvikle de prosessene, strategiene og handlemåtene som bidrar godt til gjennomføringen. Det finnes flere handlingsrom for den offentlige ledelsen av dagens byutvikling, som norske kommunepolitikere og kommuneadministrasjon kan bruke, og som vi med strategisk byledelse arbeider for å utvikle videre. Disse poengene betyr ikke at endringene som skal gjøres i byutviklingsprosessene, er små og enkle.
Utforming av omforente visjoner og felles mål står sentralt i en strategisk byledelse og danner grunnlaget for tusenvis av enkeltbeslutninger i by- og samfunnsutviklingen – i prosesser der betingelsene stadig er i endring. Dette er omfattende. Fagområder, avdelinger og organisasjonsnivåer i kommunen må koordineres slik at de samskaper og jobber i samme retning. Det samme gjelder samspillet mellom de forskjellige samfunnsområdene: kommune, utbyggere, næringsliv, kulturliv, frivillighet og befolkning. Offentlige investeringer og de ulike planformene fungerer som verktøy. Alt dette gjøres nå også, men det kan gjøres bedre og mer systematisk.
Vi skal forsøke å konkretisere noen av trekkene ved strategisk byledelse og deler fra erfaringsutvekslingen og kunnskapen utviklet i kurspiloten. Her følger et utvalg på fem punkter, men listen kunne opplagt vært mye lengre:
- Byutvikling styres gjennom en visjon, altså, et høyere samfunnsmål. I byutvikling må visjonen inkludere konkrete, framtidige fysiske realiteter. Denne visjonen styrer alle andre virkemidler. Dette er strategisk ledelse slik vi kjenner den fra politikk, idrett, næringsliv og organisasjoner.
- Strategisk byledelse krever aktivt samarbeid og omfattende kommunikasjon. I en strategisk ledelse – i kommunen, byen og på stedet – inngår samspill med et utall aktører. På kommunalt nivå inkluderer det politikerne, kommuneadministrasjonens ulike avdelinger, utbyggere, næringsliv, frivillighet, innbyggere og flere. Mengden kommunikasjon, koordinering og samarbeid som kreves, er til vanlig undervurdert. En klar bevissthet hos de forskjellige aktørene om felles visjoner, gjør at interesser, som ofte er i konflikt, kan samles om en høyere målsetning. Vi skal ikke romantisere mulighetene her, men likevel poengtere at det verdifellesskapet som ligger i visjonen, må bygges opp gjennom reelle involverings- og samarbeidsprosesser og utstrakt kommunikasjon. Og involveringen skal gjentas, for nye aktører kommer til, og visjonenes budskap kan blekne over tid og havne lenger bak i køen. Når der er enighet om visjonen på tvers av politiske partier, da lever den lengre enn en periode.
- Byutviklingsprosessene må organiseres strategisk og rettet mot de mål en vil oppnå, og ikke bare gjøres på samme måte som sist gang. Det gjelder for partnerskaps- og samarbeidsmodeller, nettverksoppbygninger, intern organisering i kommuneadministrasjonen, spørsmålet om et lokalt kontor i byutviklingsområdene, og så videre.
- Offentlige investeringer og strategiske planer – og noen andre plantyper – er virkemidler i en strategisk byledelse. Investeringene brukes strategisk og blir åpningstrekk og spilletrekk som underbygger visjonen, og definerer retningen og muligheter for byutviklingens investorer. En strategisk plan er sjelden juridisk bindende, men kan være et effektiv i langsiktige byutviklingsprosesser som krever en viss fleksibilitet og dermed en større åpenhet mot ulike delplaner, investeringer og framtidige enkeltprosjekter som skal inn i helheten.
- Det politiske eierskapet til byutviklingens visjon, virkemidlene og det fysiske fremtidsbildet, ligger til grunn. Tradisjoner for hvordan samarbeidet mellom politikere og kommuneadministrasjon foregår, kan utfordres, innenfor de juridiske rammene.
Erling Dokk Holm er førsteamanuensis NMBU og AHO.
Mer proaktiv offentlige ledelse
Kurspiloten med kommunale ledere, direktører og akademikere sammen ble et løsningsrettet forskningsforum. Det er en samskapingsmodell for kunnskapsbygging som vi vil arbeide videre med i flere kurs. Sånne arenaer, i undervisning og forskning, der vi i utvikler nye måter å tenke og jobbe på, på tvers av akademia, næringsliv og kommuner, virker å være relevante.
Vi arbeider for å styre utviklingen av byene og tettstedene på bedre og mer helhetlig vis, og utvikle nye metoder. Utviklingstakten er kanskje litt lavere nå, men vi står overfor virkelig store utfordringer: Klimaendringer og trusler mot naturmangfoldet. Økende ulikhet de siste tiårene og høye boligpriser i storbyregionene. Demografiske endringer og eldrebølgen slår nå inn og vil bli en stor utfordring for kommunene og den norske velferdsstaten. Her spiller utviklingen av byene og tettstedene våre en helt avgjørende rolle, det vet vi.
Helhetlig byutvikling som svarer på ambisjonene og utfordringene, krever en mer proaktiv offentlige ledelse og en byledelse. Dette bygger opp om kommunens rolle som samfunnsutvikler og det underbygger byutvikling som en viktig del av samfunnsutviklingen og ikke primært et sektoransvar.
- Sluttnoter
- Forfatterne av denne artikkelen utgjør kurslederteamet for kurspiloten “Strategisk byledelse” sammen med kommunalsjef plan- og bygningstjenesten Jannike Hovland i Bærum kommune.
- Elin Børrud og August Røsnes, Prosjektbasert byutvikling: Mot en kvalitativ, prosjektrettet byutvikling. Bergen: Fagbokforlaget, 2106.
- Dansk Arkitektur Center arrangerer kurs i strategisk byledelse for kommunale toppledere, faglige ledere og politikere, i partnerskap med Realdania, Kommunaldirektørforeningen og Kommunaltekniske Chefforening.
- tte Lis Andersen, “Stratgisk byledelse: Hvordan sikrer vi kvalitet og møter fremtidens utfordringer når vi byutvikler?” Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo: Innlegg på kurs i strategisk byledelse, 13/04/2023.
- Noe av dette er skissert i Rina Brunsell Harsvik, Strategisk byledelse – Det tredje planregimet? Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo, masteroppgave, 2021. Url: https://aho.brage.unit.no/aho-xmlui/handle/11250/2977507