Strategisk byledelse – hvordan skal det implementeres i norske kommuner?

Kommunenes nye planrolle

Den vesentlige endringen for plandelen av PBL, som fortsatt gjelder, kom i 2008. Kommuner skulle nå systematisere sitt planverk i en overordnet kommuneplan med en samfunnsdel og en arealdel. Det er da arealdelen vi snakker om her.

Kommuneplanens arealdel er nå å forstå som kommunens overordnede, samlede reguleringsplan med egne (regulerings-)bestemmelser. Gjennom kommuneplanens arealdel er kommunene idag av Staten gitt fullt, lokalt planforvaltningsansvar med Statsforvalteren som overordnet kontrollorgan for at kommunenes forvaltning følger alle lover og regler.

Kommunenes planavdeling har idag ikke den praktiske plankompetansen de hadde frem til 1997 da de utarbeidet alle sine reguleringsplaner selv. Men kommunene kan fortsatt lage egne overordnede reguleringsplaner gjennom det som nå juridisk heter områdereguleringer. Da engasjerer de gjerne et større arkitektkontor med god plankompetanse til dette arbeidet. Deretter må hver enkelt del av områdereguleringen detaljreguleres av den som utbygger det.

Dagens delegerte planansvar på kommunalt nivå er nasjonalt organisert og bunnfelt i dagens Plan- og bygningslov med tilhørende forskriver og veiledere. Det er neppe politisk vilje verken i Staten eller i kommunene idag til endre på dette. Det er konsensus man må ta utgangspunkt i for å gi et mulig meningsinnhold til ny-begrepet strategisk byledelse.

Hva skyldes planproblemet - eller «hvor ligger hunden begravet»?

I essayet skrives det: «Den tradisjonelle måten med å lage en ny kommuneplan hvert fjerde år har i mange kommuner preg av å være en rituell handling, der det er viktigere å foreta denne rulleringen (som det heter) enn å reelt utvikle sin by og sine tettsteder».

Dette mener jeg er en for stor forenkling av dagens kommunale forvaltning av kommuneplanenes arealdel. Kommunene lager ikke en ny kommuneplan hvert fjerde år. Fakta er at en kommuneplans arealdel kan revideres minimum hvert fjerde år, men blir normalt hovedrevidert cirka hvert tolvte år. Og det er ikke i disse rulleringene problemet ligger.

Frem til idag har kommunene i forvaltningen av sin arealdel med tilhørende bestemmelser gjort lokale planerfaringer på både godt og vondt som nå har blitt oppdatert med blant annet kommunenes egne målsettinger og visjoner for egen by- og tettstedsutviklingen i de reviderte bestemmelsene til arealdelen. Dette er det lett finne ved å gå inn på den enkelte kommunes nettsider og lese på bestemmelsene til kommuneplanens arealdel. Der er det idag en klar og økende bevissthet om dette både hos planavdeling og politikerne rundt om i kommunene.

Hvor er kommunenes planforvaltning idag?

Kommunenes planforvaltning preges idag av at sentrumsområder er utbygget og hvor bare enkelttomter fortsatt kan eller må nybygges. Her har planetat og politikere gode plan- og arkitektur-«føringer» i tilstøtende bybebyggelse for sin saksbehandling av nybygg.

Mange byer ved sjø og vann har historisk hatt større bynære havneområder med tilhørende lager - og skipsbyggingsarealer. Mange av disse er allerede inkludert i by-sentrum gjennom ulike transformasjonsprosjekter som har blitt attraktive og gode nye sentrumsområder. «Byen møter vannet» er et mantra som har fanget stor planoppmerksomhet og som også har gitt gode nye byplanløsninger via disse transformasjonsprosessene.

Bytransformasjon i forsteders industri- og lagerområder

Akkurat nå er det de mange industri- og lager-eiendommene i forstadsområdene med utdaterte næringsbygg og store asfalterte uteområder som transformeres til nye bybolig-utbygginger. Her har det skjedd flere uheldig nybygginger av trist boligblokk-bebyggelse de senere årene, hvor utbyggere ofte i for stor grad har fått lov til å innvirke på utnyttingsgraden.

Disse næringsområdene ligger gjerne utenfor bysentrum og har ikke fått det samme planfokuset som de sentrumsnære transformasjonsområdene. Senere års befolkningsøkning i byene og press for å dekke et programfestet årlig boligbyggeprogram har kanskje også gitt tomteutviklere litt for frie tøyler.

Kommunene kan ha mindre plankompetanse og kanskje for liten politisk vilje til å håndtere disse nye by-utbyggingene godt nok. Kanskje har tidligere byplanerfaring vært med by-bygninger i 4-6 etasjer. Når utbyggerne gjennom sine egne utarbeidete detaljreguleringer har fått ja hos politikerne til å bygge i 8-12 etasjer og utbyggerne gir det et overordnet plangrep som egenlig bare passer for 4-6 etasjer så blir det for trangt, for høyt og for monotont.

Byroms-arkitekt Jan Gehl sier ut fra sin årelange byforskning at over 5.etasje mister du kontakten med bakken og blir en del av luftfarten. Han mener dette er fysiologisk og derved mennestefiendtlig å bygge byboliger over 6 etasjer. Når boligblokkene bygges i 8-12 etasjer vil kvalitet på lys og luft reduseres. Fellesarealer som gater og plasser blir mer skyggefulle og kalde, og de nedre deler av boligene får vesentlig mindre dagslys og sol.

Og når bilene av miljøhensyn skal bort og det ikke lengre bygges store nok parkeringskjellere i de nye boligkomplekseene, så er bilene der fremdeles – nå rettnok som stadig flere elbiler, men fortsatt som fysiske biler. Da vil boliggatene rundt fylles med disse bilene, og dette blir en ekstra nærmiljøbelastning i de nye boligblokk-områdene og i tilstøtende nærmiljø.

Hva gjorde vi feil, og hvordan gjør vi det bedre?

Det er disse pågående forstads-transformasjonene som nå krever særskilt fokus fremover. Hovin-utbyggingen startet riktig med en overordnet arkitektkonkurranse, men noe gikk galt underveis. Å forske på og gjøre opp status på hva som gikk galt (prosessen) og hva som ble feil (det fysiske byggeriet) - både overfor offentlige etater og overfor planleggere og studenter, blir særlig viktig for å ikke gjenta dem og istedet kunne gjennomføre nye slik transformasjoner som mer bevisste byutviklingsprosesser for bedre konkrete byplanløsninger.

Det innledende prosjektarbeidet på Hovin hette Hovinbyen, og det kan være her at «hunden ligger begravet». Ved nye forstads-transformasjoner må det ikke bare bygges ny blokkbebyggelse innenfor gamle eiendomsgrenser og veg-strukturer, men samtidig etableres nye bydels-sentra som ivaretar de nødvendige mennesklige bysentrums-kvalitetene som Jan Gehl så tydelig snakker om. I dette ligger gågater og torg med utadvendte butikker, serveringssteder, treningsstudio m.m. samt større parker og felles friarealer for sport og leik.

Kommende nye forstads-tranformasjoner må gis en komplett byformings-løsning og ikke bare utbygges som rene monotone boligblokk-områder. Om dette løses best med strategisk byledelse avhenger av innholdet i strategien og kravene til byledelsen.

Kanskje som del av dette la gjennomførte evalueringer av «hva-som-gikk-galt» munne ut i forslag til konkrete bydels-formingsrettledere som også legfolk forstår istedet for de mange velklingende målsettinger og verbale program-formuleringer?

De nye næringsområdene

Og så er det til slutt det som egenlig er hovedendringene ved rulleringer i kommuneplanens arealdel - «innrulleringer» av skogkledde LNFR-arealer langs nybygde hovedveier ut fra byene til nye næringsparker som erstatning for de «utgåtte» næringsbyggene i forstedene.

For ikke å berøre dyrka mark innrulleres disse skogområdene som nye næringsformål der kommunepolitikerne finner dette mest formålstjenelig. NRK har tatt opp dette i en nylig undersøkelse - at store skogområder hugges ned, kuperte landskap sprenges ut og planneres og de nye næringsparkene bygges tilsynelatende uten noe særlig forutgående konsekvensanalyse for planutvidelsen og for naturinngrepet.

Er ikke disse miljømessig alvorlige naturinngrepene også del av byers pågående byutvikling som bør inn i strategisk byledelse? Jeg finner ikke noe om det i nevnte essay.